W dniu 31 marca 2009 r. zostały ogłoszone w Dzienniku Ustaw trzy ustawy z 6 listopada 2008 r.:
Są to owe trzy spośród sześciu ustaw pakietu "zdrowotnego", których Prezydent nie zawetował. Przepis o wejściu w życie każdej z nich (odpowiednio: art. 72, art. 11 i art. 17) odwołuje się do zawetowanej skutecznie ustawy z 6 listopada 2008 r. Przepisy wprowadzające ustawy z zakresu ochrony zdrowia.
Ustawa wchodzi w życie z dniem określonym
w ustawie z dnia 6 listopada 2008 r. — Przepisy
wprowadzające ustawy z zakresu ochrony zdrowia
(Dz. U. Nr ..., poz. ...).
Jest to odesłanie pozasystemowe [zob. "Logika dla prawników" red. A. Malinowski W-wa 2007, s. 278], bo odwołuje się do treści niezawartych w obowiązującym prawie, w tym przypadku – do prawa nieobowiązującego (warunkiem obowiązywania ustawy jest jej podpisanie przez Prezydenta, a warunkiem wejścia w życie – ogłoszenie w Dzienniku Ustaw). W przypisie do każdego z tych odsyłających artykułów jest napisane, że
„niniejsza ustawa wejdzie w życie w terminie określonym w odrębnej ustawie, która zostanie ogłoszona niezwłocznie po jej uchwaleniu przez Parlament i podpisaniu przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej”.Jest to jednak przypis pochodzący od redaktorów Dziennika Ustaw, a nie od prawodawcy, a zatem może on mieć tylko pomocnicze znaczenie przy wykładni walidacyjnej tych ustaw, tzn. przy określaniu z jaką datą wejdą one w życie. Aby móc mówić o normie prawnej (a zakłada się, że każda ogłoszona ustawa ma charakter normatywny) wszystkie elementy składniowe norm prawnych muszą być zawarte w danej ustawie lub w innych aktach należących do systemu prawnego. Nie może więc brakować elementu określającego początkową datę stosowania norm pierwszego stopnia do stanów faktycznych. Element taki zawarty jest zazwyczaj w klauzuli o wejściu w życie umieszczanej zwyczajowo na końcu każdego aktu normatywnego. W razie jego braku w aktach zawierających przepisy prawa powszechnie obowiązującego art. 4 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. 2007 r. Nr 68 poz. 449) nakazuje stosować termin 14 dni od ogłoszenia. Pierwsze wrażenie z lektury przepisów ustaw z Dz.U. 2009/52 to dylemat – czy należy zastosować ową ogólną zasadę 14 dni, czy też słuszna jest interpretacja zawarta we wspomnianym redakcyjnym przypisie.
Przy rozwiązywaniu powyżej scharakteryzowanego dylematu interpretacyjnego należy na wstępie zastrzec, że stosowanie odesłania pozasystemowego w przepisach o wejściu w życie jest co do zasady dopuszczalne i nie skutkuje powstaniem luki prawnej w przedmiocie temporalnego zakresu obowiązywania prawa. Zasady techniki prawodawczej nie przewidują takiego rozwiązania, ale bywało już ono stosowane, np. w art. 46 ustawy z 24 sierpnia 2007 r. o udziale Rzeczypospolitej Polskiej w Systemie Informacyjnym Schengen oraz Systemie Informacji Wizowej (Dz.U. 2007.165.1170), który to przepis uzależnił wejście w życie niektórych przepisów tej ustawy od przyszłych decyzji Rady UE i Komisji Europejskiej. Jednocześnie jednak, te przyszłe akty prawa wspólnotowego zostały określone precyzyjnie jako:
– mające być wydane w przyszłości,
– mające posiadać określoną treść,
– mające być wydane na podstawie określonych ściśle podstaw w prawie wspólnotowym.
Brzmienie art. 46 ww. ustawy wyklucza więc odwołanie się w sposób pośredni do innego aktu prawnego niż te, które wskazane są w odesłaniu. Ewentualne problemy mogą powstać tylko w przypadku np. określenia krytycznej daty przez organy UE w sposób nieprecyzyjny.
Podobne rozwiązanie zastosowano w art. 164 ust. 2 ustawy z 6 grudnia 2008 r. o podatku akcyzowym (Dz.U. 2009 r. Nr 3 poz. 11), w którym uzależniono stosowanie poszczególnych przepisów tej ustawy od „dnia ogłoszenia pozytywnej decyzji Komisji Europejskiej o zgodności pomocy publicznej przewidzianej w tych przepisach ze wspólnym rynkiem”. Tu również mamy do czynienia z pozasystemowym odesłaniem, które sprawia że stosowanie (inaczej mówiąc: wejście w życie, czyli podleganie ocenie prawnej na podstawie stosowanej normy prawnej stanów faktycznych z określonego zakresu czasowego) jest odłożone do chwili z góry nieokreślonej.
Inne rozwiązanie zastosowano np. w art. 3 uchwały Sejmu z 19 grudnia 2008 r. w sprawie zmiany Regulaminu Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (M.P.2009.2.9), który stanowi że niektóre zmiany „wchodzą w życie z dniem rozpoczęcia kadencji Sejmu następującej po kadencji, w czasie której uchwała weszła w życie”, czyli z dniem rozpoczęcia pierwszego posiedzenia Sejmu VII kadencji. W tym wypadku mamy do czynienia z pozasystemowym odesłaniem do zdarzenia faktycznego, a nie prawnego, ale jest to zdarzenie pewne (trudno sobie wyobrazić że Sejm następnej kadencji się nie zbierze). Wspomnianą uchwałę podaję tu jedynie jako przykład spotykanej techniki legislacyjnej, bowiem uchwała ta nie zawiera prawa powszechnie obowiązującego, a więc i tak nie podlega pod art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Jednakże jest to technika stosowana często w przypadku ustaw zmieniających ustawy o ustroju samorządu terytorialnego (wtedy przepisy odwołują się do rozpoczęcia następnej kadencji rady gminy, powiatu, sejmiku województwa).
Rysują się następujące możliwości wykładni:
1. Ustawy wchodzą w życie po 14 dniach od opublikowania, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Taka wykładnia opiera się wyłącznie na językowym brzmieniu przepisu. Odesłanie do ustawy, która nie obowiązuje i nigdy nie będzie obowiązywać (przypomnijmy, że przepis wskazuje dosłownie na ustawę z 18 listopada 2008) jest odesłaniem pustym, a to sprawia że nie mamy do czynienia z normą prawną, bo nie da się z tych przepisów wywieść nakazu stosowania się do jej postanowień od określonej daty. A skoro wspomniane na wstępie ustawy są pozbawione klauzuli wejścia w życie, to art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu nakazuje przyjąć termin 14-dniowy. Termin ten upłynie z końcem doby 14 kwietnia 2009 r. Odwołanie się do wykładni systemowej nie jest potrzebne, ponieważ dosłowne rozumienie przepisu daje jasny rezultat i nie prowadzi do niezupełności systemu prawa. Z niezupełnością taką mielibyśmy do czynienia gdyby nie było przepisu art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu.
2. Ustalona w powyższy sposób data wejścia w życie rodzi natomiast problemy natury prakseologicznej i aksjologicznej. Te pierwsze polegają na negatywnych konsekwencjach niedostosowania innych ustaw do wejścia w życie nowego prawa (przypomnijmy że zawetowana ustawa zawierała takie dostosowania, zarówno nowelizacje, jak i przepisy przejściowe). Problemem natury aksjologicznej jest natomiast powstanie sytuacji niepewności co do stanu prawnego, wynikającej z niewejścia w życie klauzul derogacyjnych, które zostały zawarte w ustawie zawetowanej. Zatem na skutek użycia w ostatnim przepisie każdej z ustaw wskazania na konkretną nieobowiązującą ustawę z dnia 6 listopada 2008 r., powstała luka prawna (ocenna), która powinna zostać uzupełniona w oparciu o reguły wykładni funkcjonalnej, w tym także celowościowej. Rozważywszy intencje ustawodawcy, zauważamy, że w istocie odsyła on nie tylko do klauzuli o wejściu w życie, ale i do przepisów zmieniających oraz dostosowujących. A zatem wolę ustawodawcy, wyinterpretowaną w oparciu o te założenia można streścić następująco: „nakazuje się stosować normy wynikające z przepisów ustawy od dnia określonego w odrębnej ustawie wprowadzającej i zgodnie z dostosowaniami zawartymi w tej ustawie”. Jest bowiem oczywiste, że uchwalając pakiet 6 ustaw, Sejm tak naprawdę wyraził wolę dokonania zmian w systemie prawa wynikających z całego pakietu, a nie tylko z każdej ustawy rozpatrywanej z osobna. Gdyby przyjąć termin 14-dniowy, oznaczałoby to, że 3 ogłoszone ustawy w sposób pośredni zmieniają lub uchylają, zgodnie z zasadą lex posteriori derogat legi priori, inne akty prawne regulujące te same zagadnienia ale w sposób odmienny. Należałoby np. określić w jakim zakresie obowiązują jeszcze przepisy art. 19-19b (o prawach pacjenta) ustawy z 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej. Może w tym pomóc treść zawetowanych Przepisów Wprowadzających, ale rozmiar pośrednich zmian, jak i stopień skomplikowania przepisów sprawiają, że określenie które przepisy utraciły moc całkowicie (na zasadzie lex posteriori…), a które tylko w pewnym zakresie (na zasadzie lex specialis…) nastręczałoby wiele trudności i byłoby praktycznie niewykonalne bez specjalistycznej prawniczej wiedzy. Taki stan kłóci się z wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadą zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa. Ta zasada stoi u podstaw przyjęcia w praktyce legislacyjnej jako zasady – stosowania klauzuli derogacyjnej wyraźnej (odsyłającej do konkretnych przepisów, a nie np. „przepisów regulujących (…) odmiennie”). Biorąc pod uwagę powyższe argumenty celowościowe (chodziło reformę jako całość) i aksjologiczne (niedopuszczalne jest powodowanie stanu niepewności co do prawa), należy przyjąć, że wbrew dosłownemu rozumieniu przepisów, słowa „wchodzi w życie z dniem określonym w ustawie z dnia 6 listopada 2008 …” należy rozumieć jako „wchodzi w życie z dniem określonym w odrębnej ustawie”. Przedmiotowe ustawy nie wchodzą zatem w życie w żadnym określonym terminie. Klauzula o wejściu w życie jest w nich zawarta, ale odwołuje się do zdarzenia przyszłego. Wadą tego kierunku wykładni jest niemożliwość wywiedzenia prostej reguły, która pozwalałaby rozwiązywać podobne dylematy w przyszłości (które oby nie wystąpiły już nigdy!). Za każdym razem należałoby bowiem badać w jakim stopniu wejście w życie ustawy pozbawionej przepisów zmieniających, dostosowujących i przejściowych jest sprzeczne z wolą ustawodawcy oraz zagraża podstawom praworządności (zaufania obywateli do państwa). Kolejną wadą jest stopniowalność tej oceny. Oba te mankamenty mogą prowadzić do nieprzydatności takiego kierunku wykładni, bowiem wątpliwości co do wyboru dyrektyw wykładni II stopnia wprowadzają taki sam stan niepewności co do prawa.
Być może dylemat jest tylko pozorny, bo można się spodziewać, że wykształci się pewien usus, w którym tylko jeden z powyższych kierunków będzie oczywisty, a drugi nawet nie będzie brany pod uwagę. Już teraz można zwrócić uwagę, że redakcje LexPoloniki, LEX-a oraz ISAP-u przyjęły brak daty wejścia w życie przedmiotowych ustaw (i w konsekwencji brak relacji „zmienia” w metrykach). Stanowisko Legalisa jeszcze w dniu dzisiejszym nie jest znane. Autor nie przedstawia tu własnego poglądu, bo pracuje w jednej z tych redakcji. Być może jednak wątpliwości zaczną się nasuwać prawnikom, pacjentom, pracownikom służby zdrowia, a wtedy sprawę będą musiały rozstrzygać sądy. Pewne wątpliwości wyrazili autorzy kolejnego rządowego projektu ustawy wprowadzającej, bo w jego uzasadnieniu można przeczytać, że obecna sytuacja wprowadza niepewność co do statusu prawnego powołanych dotychczas konsultantów krajowych i wojewódzkich.
Dylemat interpretacyjny nie wyniknąłby, gdyby klauzule były sformułowane inaczej, tj. gdyby nie odwoływały się do konkretnej ustawy, tak jak w tym przypadku, ale do nieokreślonej bliżej „odrębnej ustawy”, np: „Ustawa wchodzi w życie z dniem określonym w odrębnej ustawie”. Wtedy byłoby jasne, że prawodawca uzależnia wejście w życie ustaw od przyszłego zdarzenia prawnego i że data ich wejścia w życie zostanie określona w przyszłej ustawie. Miejmy nadzieję że pouczeni tym doświadczeniem legislatorzy będą stosować właśnie taką klauzulę w ustawach wprowadzanych przez inne ustawy, zamiast bezpodstawnie wstrzymywać publikację prawa, skoro:
Art. 3. Akty normatywne ogłasza się niezwłocznie.
(ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych – tekst jednolity: Dz. U. 2007 r. Nr 68 poz. 449).
